La política industrial de Filipinas regresa: del crecimiento dependiente a la transformación estructural

El regreso de la política industrial en Filipinas: de un crecimiento dependiente a una transformación estructural

El debate sobre la política industrial en Filipinas, en realidad, toca un problema más profundo del desarrollo de los mercados emergentes: si una economía debe seguir dependiendo de reglas externas, servicios de bajo valor agregado y crecimiento fragmentado, o si debe construir de forma activa un sistema productivo capaz de absorber los desplazamientos de la industria global.

No se trata de una simple disputa sobre preferencias sectoriales, sino de una evaluación integral sobre la capacidad de crecimiento del Estado, la capacidad de جذبción de inversión extranjera, la estructura del empleo, la seguridad energética y la resiliencia de la soberanía. En un contexto de reconfiguración de las cadenas de suministro globales, aceleración del despliegue de industrias verdes y aumento de la competencia geoeconómica, no sorprende que la política industrial vuelva al debate público. Para una economía archipelágica como la filipina, el problema es especialmente concreto: si la capacidad manufacturera es insuficiente, la agricultura y la industria están separadas, y el desarrollo regional es desigual, la presión sobre el empleo derivada del crecimiento poblacional y los dividendos de la urbanización pueden transformarse fácilmente en restricciones estructurales, en lugar de ventajas de crecimiento.

El núcleo de la política industrial no es “proteger”, sino “construir”

La importancia de este debate radica en que intenta corregir una idea equivocada que ha persistido durante mucho tiempo en muchas economías en desarrollo: entender la política industrial simplemente como protección de industrias atrasadas, o como algo opuesto a la disciplina fiscal. En realidad, en la experiencia de desarrollo de Asia Oriental y de algunas economías del Sudeste Asiático, la política industrial se acerca más a una herramienta estatal de “construcción de capacidades”: su objetivo no es sustituir al mercado, sino ayudar a que el mercado forme cadenas de valor, acumulación tecnológica y capacidad exportadora.

Para Filipinas, la baja participación de la manufactura en el PIB significa que el crecimiento económico depende más del consumo, las remesas, los servicios de externalización y el consumo de bienes importados, en lugar de apoyarse en un aumento sostenido de la productividad. Aunque esta estructura puede mantener la estabilidad en el corto plazo, en el largo plazo suele generar tres problemas:

1. Insuficiente absorción de empleo: la población joven no puede acceder a suficientes puestos de cualificación media en la manufactura local y en las industrias complementarias. 2. Aumento de la vulnerabilidad externa: cuando la estructura exportadora es estrecha y la dependencia de importaciones es alta, las fluctuaciones de precios globales y las interrupciones de las cadenas de suministro se transmiten más directamente al interior del país. 3. Limitaciones al ascenso industrial: sin I+D, formación de habilidades y clústeres industriales, la economía difícilmente puede avanzar hacia segmentos de mayor valor agregado.

Por ello, el verdadero objetivo de la política industrial no es “elegir ganadores” de manera administrativa, sino reducir las barreras de entrada de la inversión privada en sectores de alta productividad mediante infraestructura, incentivos fiscales, inversión en investigación y desarrollo, educación vocacional y construcción de parques industriales.

Filipinas enfrenta una restricción estructural típica de los mercados emergentes

Desde una perspectiva comparativa del Sur Global, Filipinas no está sola. Muchas economías de ingreso medio afrontan dilemas similares: una expansión rápida del sector servicios, pero una base industrial relativamente débil; una urbanización acelerada, pero un desarrollo desigual entre regiones; capital extranjero que puede entrar en ciertos eslabones, pero que no necesariamente forma una cadena de suministro local completa.

La particularidad de Filipinas es que, al mismo tiempo, soporta presiones en varias direcciones:

• Presión por el ascenso industrial: aunque sectores como la electrónica, los semiconductores y las TIC tienen conexión global, requieren más capacidad de ingeniería local, coordinación de la cadena de suministro e inversión sostenida.- Presión por la modernización industrial: Aunque sectores como la electrónica, los semiconductores y las TIC están conectados globalmente, requieren con mayor razón capacidad de ingeniería local, coordinación de la cadena de suministro e inversión continua.
• Presión alimentaria y agrícola: La base agrícola sigue siendo importante, pero si faltan procesamiento, cadena de frío, logística y almacenamiento, la agricultura difícilmente se transformará en cadenas industriales de mayor valor.
• Presión climática y energética: Como país altamente vulnerable a los impactos climáticos, la infraestructura debe servir tanto a la expansión industrial como a la respuesta ante desastres frecuentes.
• Presión por el desequilibrio regional: Si la actividad económica se concentra en exceso en la región de la capital, la población y las empresas de las provincias quedarán durante mucho tiempo excluidas de los beneficios del crecimiento.

Estas presiones no son exclusivas de Filipinas, pero precisamente constituyen el tema común de las economías del Sur Global en la actualidad: cómo, en condiciones de economía abierta, construir una estructura interna de crecimiento capaz de resistir los shocks externos.

La modernización manufacturera empieza por volver a colocar el “sistema de producción” en el centro de las políticas

El artículo subraya la importancia de las industrias de semiconductores, electrónica y digitales no solo porque sean más estratégicas en el mercado global, sino también porque representan una capacidad acumulativa: tecnología, organización, logística, control de calidad y talento de ingeniería.

En el reajuste de las cadenas globales de suministro, el capital internacional presta cada vez más atención a la “sustituibilidad” y la “dispersión”. Cuando las empresas buscan capacidad de respaldo fuera de Asia o dentro de Asia, la barrera de entrada ya no es solo la mano de obra barata, sino también la estabilidad eléctrica, la eficiencia portuaria, los servicios complementarios de los parques industriales, la disponibilidad de habilidades y la coherencia de las políticas. Si Filipinas quiere mejorar su posición en las cadenas de suministro regionales, no puede depender solo de abrirse a la inversión; debe ofrecer un entorno productivo más completo.

Esto significa que la política manufacturera debe estructurarse al menos en torno a tres direcciones:

• Parques industriales y clústeres especializados: brindar apoyo claro de espacio e infraestructura para la manufactura de alta tecnología.
• I+D y formación de habilidades: conectar la educación científica, la capacitación en ingeniería y las necesidades empresariales.
• Diversificación de la estructura exportadora: evitar una concentración excesiva en unos pocos productos o mercados para fortalecer la resiliencia externa.

A partir de la experiencia de los mercados emergentes, lo que realmente determina el éxito o fracaso de la modernización industrial no es “si existen políticas”, sino si esas políticas son sostenidas, si se articulan con el sistema educativo y el sistema financiero, y si pueden generar expectativas estables a través de los ciclos.

La industrialización agrícola es uno de los motores de crecimiento más subestimados en los países en desarrollo

En muchas economías en desarrollo, la agricultura sigue viéndose como un sector de baja eficiencia, pero en la realidad, la conexión entre agricultura e industria determina precisamente si el campo puede entrar en una senda de crecimiento moderno.

Si los productos agrícolas se venden solo como materia prima, los ingresos de los agricultores seguirán sometidos a las fluctuaciones de precios, los riesgos climáticos y la estructura de intermediarios; pero si la agricultura se integra en el sistema industrial mediante procesamiento, cadena de frío, empaque, almacenamiento y logística, dejará de ser solo un sector de subsistencia y se convertirá en la base de la industria alimentaria, la industria ligera y el procesamiento para exportación.Esta también es una capa importante del debate sobre la política industrial en Filipinas: no debería centrarse solo en la manufactura de alta tecnología, sino también reconocer el valor estratégico de la industrialización agrícola. Para muchos países del Sur Global, la vía más বাস্তista de modernización industrial no consiste en entrar desde el principio en la frontera tecnológica más compleja, sino en fortalecer primero el procesamiento de productos agrícolas, la logística regional y la manufactura local. Aunque este proceso no sea “llamativo”, es el que más empleo crea, mejora los ingresos rurales y proporciona un sistema de abastecimiento más sostenible para la urbanización.

La transición verde no es una opción adicional, sino el nuevo umbral de la competitividad industrial

Filipinas se encuentra en una región altamente expuesta a los riesgos climáticos, lo que impide que la política industrial siga el camino tradicional de “primero contaminar, luego remediar”. Los tifones, las inundaciones, el aumento del nivel del mar y la vulnerabilidad del sistema eléctrico afectan directamente la estabilidad de las fábricas, los puertos y las cadenas de suministro.

Por ello, incorporar energías renovables, economía circular e infraestructura resiliente al clima en la política industrial no es solo un tema ambiental, sino también una cuestión de gestión del riesgo de inversión.

Para el capital extranjero, la disponibilidad de suministro eléctrico verde se está convirtiendo en un factor importante a la hora de evaluar una base de manufactura. Para las economías dependientes de las exportaciones, cuanto más dependa la estructura energética de los combustibles fósiles importados, mayor será la presión ante las fluctuaciones de los precios internacionales del petróleo. En cambio, si la electricidad verde, la energía distribuida y una infraestructura más resiliente pueden desarrollarse de forma simultánea, los clústeres industriales tendrán más posibilidades de ocupar un lugar en las cadenas globales de la industria verde.

Esto también forma parte de un cambio en la distribución del capital global. Cada vez más empresas multinacionales ya no miran solo los costos, sino también la huella de carbono, la seguridad energética, la resiliencia ante desastres y la continuidad de las políticas. Para Filipinas, la política industrial verde no es una declaración moral, sino una condición necesaria para participar en la futura competencia por el capital.

La inclusión determina si la política industrial puede transformarse en estabilidad social

En los estudios sobre mercados emergentes, un hecho que a menudo se pasa por alto es que, si la modernización industrial no amplía la clase media y el grupo de trabajadores cualificados, el crecimiento difícilmente podrá ser estable y sostenido.

Los documentos de política industrial de Filipinas destacan a los campesinos, las pequeñas y medianas empresas y los clústeres regionales de innovación; esto tiene un significado típico del Sur Global. El problema de crecimiento de muchas economías en desarrollo no es la falta de inversión total, sino que la inversión se concentra demasiado en unas pocas grandes ciudades o en unos pocos sectores intensivos en capital, lo que provoca una creación de empleo insuficiente, mayores disparidades regionales y un bajo rendimiento social.

Si la política industrial puede incorporar a las pymes, las cooperativas, los parques industriales locales y las redes regionales de innovación en un mismo marco, entonces será posible crear una base de crecimiento más amplia. Especialmente en una economía archipelágica, el desarrollo regional descentralizado es más importante que un modelo de única megaciudad, porque puede distribuir la infraestructura, el empleo y los nodos de la cadena de suministro de manera más equilibrada entre distintas regiones.

En el fondo, se trata de una cuestión de largo plazo: la calidad del crecimiento determina más la resiliencia de una economía que la velocidad del crecimiento.

La experiencia de Filipinas refleja una tendencia común del Sur Global

Este debate sobre la política industrial en Filipinas, visto en el contexto global más amplio, tiene un significado simbólico que trasciende las fronteras nacionales. Los países del Sur Global están replanteándose una cuestión que durante las últimas décadas se había debilitado: ¿sigue siendo necesario que el Estado participe activamente en la formación industrial?La respuesta se inclina cada vez más hacia “sí”. Las razones no son complicadas:

• El comercio mundial es más inestable, y el riesgo de depender de un único modelo exportador está aumentando.
• Las cadenas de suministro ponen más énfasis en la seguridad, la redundancia y la dispersión geográfica, y no solo en el costo más bajo.
• Las necesidades de empleo derivadas de una población joven y de la urbanización exigen una oferta de puestos de trabajo de mayor calidad.
• La economía digital y la transición verde están redefiniendo los umbrales industriales; los recién llegados, si no cuentan con apoyo de políticas públicas, pueden quedar atrapados en posiciones de bajo valor añadido.

En este sentido, Filipinas no está volviendo al viejo desarrollismo, sino redefiniendo la política industrial contemporánea: una herramienta de crecimiento que combina competitividad, sostenibilidad e inclusión.

Conclusión: la política industrial es el “pensamiento a largo plazo” de los mercados emergentes

En muchos países, la política industrial ha sido subestimada porque su periodo de retorno es largo, y sus resultados suelen dispersarse en el empleo, las competencias, las cadenas de valor y la estructura del comercio exterior, por lo que no resulta tan visible como los datos financieros de corto plazo. Pero para los mercados emergentes, lo que realmente determinará su posición competitiva en los próximos veinte años son, precisamente, estos cambios estructurales que parecen lentos.

Lo que enfrenta Filipinas no es solo si una industria concreta crece o no, sino si puede, en una era de revalorización del capital global, reconfiguración de las cadenas de suministro y aumento continuo del riesgo climático, construir sus propios puntos de apoyo para el crecimiento.

Si la política industrial puede volver a convertirse en el tema central del desarrollo nacional, entonces lo que aportará no será solo el retorno de la manufactura, sino también el comienzo de la transición de una economía dependiente hacia una autonomía estructural.