Politique industrielle des Philippines : du retour de la dépendance à la transition structurelle

Le retour de la politique industrielle aux Philippines : d’une croissance de dépendance à une transformation structurelle

Le débat philippin sur la politique industrielle touche en réalité à une question plus profonde du développement des économies émergentes : une économie doit-elle continuer à dépendre de règles extérieures, de services à faible valeur ajoutée et d’une croissance fragmentée, ou construire de manière proactive un système productif capable d’absorber les relocalisations industrielles mondiales ?

Il ne s’agit pas simplement d’une querelle de préférences sectorielles, mais d’un jugement global sur la capacité de croissance nationale, la capacité d’attraction des investissements étrangers, la structure de l’emploi, la sécurité énergétique et la résilience de la souveraineté. Dans un contexte de recomposition des chaînes d’approvisionnement mondiales, d’accélération du déploiement des industries vertes et d’intensification de la concurrence géoéconomique, le retour de la politique industrielle dans le débat public n’a rien d’étonnant. Pour un archipel comme les Philippines, la question est particulièrement concrète : si la capacité manufacturière est insuffisante, si l’agriculture et l’industrie sont séparées, et si le développement régional est déséquilibré, la pression sur l’emploi liée à la croissance démographique ainsi que les dividendes de l’urbanisation peuvent facilement se transformer en contraintes structurelles plutôt qu’en avantages de croissance.

Le cœur de la politique industrielle n’est pas la « protection », mais la « construction »

L’importance de cette discussion tient au fait qu’elle cherche à corriger une idée fausse longtemps répandue dans de nombreuses économies en développement : réduire la politique industrielle à la protection d’industries en retard, ou l’opposer à la discipline budgétaire. En réalité, dans l’expérience de développement de l’Asie de l’Est et de certaines économies d’Asie du Sud-Est, la politique industrielle se rapproche davantage d’un instrument étatique de « construction de capacités » — son objectif n’est pas de remplacer le marché, mais d’aider le marché à former des chaînes de valeur, une accumulation technologique et une capacité d’exportation.

Pour les Philippines, la faible part de l’industrie manufacturière dans le PIB signifie que la croissance économique dépend davantage de la consommation, des transferts de fonds, des services d’externalisation et de la consommation de biens importés que d’une amélioration continue de la productivité. Une telle structure peut certes maintenir la stabilité à court terme, mais à long terme, elle entraîne généralement trois problèmes :

1. Insuffisance d’absorption de l’emploi : la population jeune ne peut pas obtenir suffisamment d’emplois de qualification intermédiaire dans la manufacture locale et les industries de soutien. 2. Vulnérabilité externe accrue : lorsque la structure des exportations est étroite et la dépendance aux importations élevée, les fluctuations des prix mondiaux et les ruptures de chaîne d’approvisionnement se transmettent plus directement à l’économie nationale. 3. Limites au passage à des niveaux supérieurs : en l’absence de R&D, de formation des compétences et de grappes industrielles, l’économie peine à accéder à des segments à plus forte valeur ajoutée.

Ainsi, le véritable objectif de la politique industrielle n’est pas de « choisir les gagnants » de manière administrative, mais de réduire les barrières à l’entrée des investissements privés dans les secteurs à forte productivité grâce aux infrastructures, aux incitations fiscales, aux dépenses de R&D, à la formation professionnelle et au développement de parcs industriels.

Les Philippines font face à une contrainte structurelle typique des marchés émergents

Dans une perspective comparée du Sud global, les Philippines ne sont pas un cas isolé. De nombreuses économies à revenu intermédiaire sont confrontées à des difficultés similaires : le secteur des services se développe rapidement, mais la base industrielle reste relativement faible ; l’urbanisation progresse vite, mais le développement régional est inégal ; les investissements étrangers peuvent entrer dans certains segments, sans pour autant former une chaîne d’approvisionnement locale complète.

La spécificité des Philippines réside dans le fait qu’elles subissent simultanément des pressions venant de plusieurs directions :

• Pression liée à la montée en gamme industrielle : l’électronique, les semi-conducteurs et les TIC, bien que fortement connectés à l’échelle mondiale, exigent davantage de capacités d’ingénierie locales, de coordination des chaînes d’approvisionnement et d’investissements continus.- Pression de montée en gamme industrielle : les secteurs de l’électronique, des semi-conducteurs et des TIC, bien que fortement connectés à l’échelle mondiale, exigent davantage de capacités d’ingénierie locales, de coordination des chaînes d’approvisionnement et d’investissements continus.
• Pression alimentaire et agricole : les bases agricoles restent importantes, mais sans transformation, chaîne du froid, logistique et entrepôts, l’agriculture peine à se convertir en chaînes industrielles à plus forte valeur ajoutée.
• Pression climatique et énergétique : en tant que pays fortement exposé aux chocs climatiques, les infrastructures doivent à la fois soutenir l’expansion industrielle et faire face à la fréquence des catastrophes.
• Pression des déséquilibres régionaux : si l’activité économique se concentre excessivement dans la région de la capitale, les populations et les entreprises des provinces seront durablement exclues des dividendes de la croissance.

Ces pressions ne sont pas propres aux Philippines ; elles constituent précisément les enjeux communs actuels des économies du Sud global : comment, dans un contexte d’économie ouverte, mettre en place une structure de croissance interne capable de résister aux chocs extérieurs.

La montée en gamme manufacturière consiste d’abord à remettre le « système de production » au centre des politiques

L’article met l’accent sur les semi-conducteurs, l’électronique et les industries numériques non seulement parce qu’ils ont une importance stratégique plus grande sur le marché mondial, mais aussi parce qu’ils représentent une capacité cumulative : technologie, organisation, logistique, contrôle qualité et talents d’ingénierie.

Dans l’ajustement des chaînes d’approvisionnement mondiales, le capital international accorde de plus en plus d’attention à la « substituabilité » et à la « diversification ». Lorsque les entreprises cherchent des capacités de secours hors d’Asie ou au sein même de l’Asie, les barrières à l’entrée ne se limitent plus à une main-d’œuvre bon marché, mais incluent désormais une alimentation électrique stable, l’efficacité portuaire, des infrastructures de zone industrielle, l’offre de compétences et la cohérence des politiques. Si les Philippines souhaitent renforcer leur position dans les chaînes d’approvisionnement régionales, elles ne peuvent pas se contenter d’ouvrir largement leurs portes aux investissements ; elles doivent offrir un environnement de production plus complet.

Cela signifie que la politique industrielle devrait au moins s’articuler autour de trois axes :

• Zones industrielles et clusters spécialisés : fournir un soutien spatial et infrastructurel clair à la fabrication de haute technologie.
• R&D et formation des compétences : relier l’éducation scientifique, la formation d’ingénieurs et les besoins des entreprises.
• Diversification de la structure des exportations : éviter une concentration excessive sur quelques produits ou marchés afin de renforcer la résilience extérieure.

À partir de l’expérience des marchés émergents, ce qui détermine réellement le succès ou l’échec de la montée en gamme industrielle n’est souvent pas l’existence ou non d’une politique, mais le caractère durable de cette politique, son articulation avec le système éducatif et le système financier, et sa capacité à former des anticipations stables à travers les cycles.

L’industrialisation agricole est le levier de croissance le plus souvent sous-estimé dans les pays en développement

Dans de nombreuses économies en développement, l’agriculture est encore considérée comme un secteur à faible efficacité ; pourtant, dans la réalité, les liens entre agriculture et industrie déterminent précisément si les zones rurales peuvent entrer dans une trajectoire de croissance moderne.

Si les produits agricoles ne sont vendus qu’à l’état de matières premières, les revenus des agriculteurs resteront durablement soumis aux fluctuations des prix, aux risques climatiques et à la structure des intermédiaires ; mais si, grâce à la transformation, à la chaîne du froid, au conditionnement, à l’entreposage et à la logistique, l’agriculture est intégrée au système industriel, elle ne sera plus seulement un secteur de subsistance, mais deviendra la base de l’industrie alimentaire, des industries légères et de la transformation pour l’exportation.C’est aussi une couche importante du débat sur la politique industrielle aux Philippines : il ne faut pas se concentrer uniquement sur la fabrication de haute technologie, mais reconnaître aussi la valeur stratégique de l’industrialisation de l’agriculture. Pour de nombreux pays du Sud global, la voie la plus réaliste de montée en gamme industrielle n’est pas d’entrer d’emblée dans les frontières technologiques les plus complexes, mais d’abord de renforcer la transformation des produits agricoles, la logistique régionale et la production locale. Ce processus n’est pas très « éclatant », mais c’est celui qui crée le plus d’emplois, améliore les revenus ruraux et fournit un système d’approvisionnement plus durable pour l’urbanisation.

La transition verte n’est pas une option supplémentaire, mais un nouveau seuil de compétitivité industrielle

Situées dans une région fortement exposée aux risques climatiques, les Philippines ne peuvent pas suivre la voie traditionnelle « polluer d’abord, traiter ensuite » en matière de politique industrielle. Les typhons, les inondations, la montée du niveau de la mer et la fragilité du système électrique affectent directement la stabilité des usines, des ports et des chaînes d’approvisionnement.

Par conséquent, intégrer les énergies renouvelables, l’économie circulaire et les infrastructures résilientes au climat dans la politique industrielle n’est pas seulement une question environnementale, mais aussi de gestion des risques d’investissement.

Pour les investisseurs étrangers, la disponibilité d’une électricité verte devient un facteur important dans l’évaluation d’une base manufacturière. Pour les économies dépendantes des exportations, plus la structure énergétique repose sur des combustibles fossiles importés, plus elles sont vulnérables aux fluctuations des prix internationaux du pétrole. À l’inverse, si l’électricité verte, les énergies distribuées et des infrastructures plus résilientes se développent de concert, les clusters industriels auront davantage de chances de trouver leur place dans les chaînes industrielles vertes mondiales.

Cela s’inscrit aussi dans l’évolution de la répartition mondiale des capitaux. De plus en plus d’entreprises multinationales ne regardent plus seulement les coûts, mais aussi l’empreinte carbone, la sécurité énergétique, la résilience aux catastrophes et la continuité des politiques publiques. Pour les Philippines, la politique industrielle verte n’est pas une déclaration morale, mais une condition nécessaire pour participer à la future compétition du capital.

L’inclusivité détermine si la politique industrielle peut se transformer en stabilité sociale

Dans la recherche sur les marchés émergents, un fait souvent négligé est que si la montée en gamme industrielle n’élargit pas la classe moyenne et la population de travailleurs qualifiés, la croissance aura du mal à rester stable et durable.

Le document de politique industrielle des Philippines met l’accent sur les agriculteurs, les petites et moyennes entreprises et les pôles d’innovation régionaux ; cela a une signification typique pour le Sud global. Dans de nombreuses économies en développement, le problème de croissance n’est pas un manque d’investissement total, mais une concentration excessive des investissements dans quelques grandes villes ou quelques secteurs à forte intensité capitalistique, ce qui entraîne une création d’emplois insuffisante, un élargissement des écarts régionaux et un faible retour social.

Si la politique industrielle peut intégrer les PME, les coopératives, les parcs locaux et les réseaux d’innovation régionaux dans un même cadre, il est possible de créer une base de croissance plus large. En particulier dans les économies archipélagiques, un développement régional décentralisé est plus important qu’un modèle centré sur une seule très grande ville, car il permet de répartir plus équitablement les infrastructures, l’emploi et les nœuds de la chaîne d’approvisionnement entre différentes régions.

Au fond, il s’agit là d’une question de long terme : la qualité de la croissance détermine davantage la résilience d’une économie que sa vitesse.

L’expérience philippine reflète un tournant commun du Sud global

Ce débat sur la politique industrielle aux Philippines, vu dans un contexte mondial plus large, a une portée symbolique qui dépasse le cadre national. Les pays du Sud global repensent une question qui a été affaiblie au cours des dernières décennies : l’État doit-il encore jouer un rôle actif dans la formation des industries ?La réponse tend de plus en plus vers « oui ». La raison n’est pas compliquée :

• Le commerce mondial est plus instable, et les risques d’un modèle fondé sur une seule exportation augmentent.
• Les chaînes d’approvisionnement mettent davantage l’accent sur la sécurité, les capacités de secours et la dispersion géographique, et pas seulement sur le coût le plus bas.
• Les besoins en emploi liés à la jeunesse de la population et à l’urbanisation exigent une offre d’emplois de meilleure qualité.
• L’économie numérique et la transition verte redéfinissent les seuils d’entrée dans l’industrie ; les entrants tardifs, sans soutien politique, risquent d’être enfermés dans des positions à faible valeur ajoutée.

En ce sens, les Philippines ne reviennent pas à l’ancien développementisme ; elles redéfinissent plutôt la politique industrielle contemporaine : un outil de croissance qui concilie à la fois compétitivité, durabilité et inclusion.

Conclusion : la politique industrielle, le « long terme » des marchés émergents

Dans de nombreux pays, si la politique industrielle est sous-estimée, c’est parce que son retour sur investissement est long et que ses résultats se répartissent souvent entre l’emploi, les compétences, les chaînes de valeur et la structure du commerce extérieur, ce qui la rend moins visible que les données financières à court terme. Mais pour les marchés émergents, ce sont précisément ces changements structurels, apparemment lents, qui déterminent souvent la position concurrentielle des vingt prochaines années.

Ce à quoi les Philippines sont confrontées n’est pas seulement la croissance ou non d’un secteur donné, mais la question de savoir si elles peuvent, à l’ère de la revalorisation mondiale du capital, de la recomposition des chaînes de valeur et de la montée continue des risques climatiques, établir leur propre point d’appui pour la croissance.

Si la politique industrielle peut redevenir un thème central du développement national, alors elle n’apportera pas seulement le retour de l’industrie manufacturière, mais aussi le آغاز d’une transition d’une croissance dépendante vers une autonomie structurelle.